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Proposition de modification (21/01/01)

(Code de l'Environnement, art L.542-1 à L.542-14)
LOI N° 91-1381 du 30/12/1991 relative aux recherches sur la
gestion des déchets radioactifs.

 


A) EXPOSE DES MOTIFS

1°) Contexte général

Il apparaît clairement que 10 ans après la promulgation de la loi de 1991, une adaptation de la législation est rendue nécessaire par l'évolution de la problématique de la gestion des déchets radioactifs. La perception de cette problématique a été modifiée tant au niveau la communauté scientifique qu'au sein de la classe politique et davantage encore, au sein de la population.

A cet égard, l'échec des travaux de la " mission granite " en juin 2000 est tout à fait révélateur.
Chargée de trouver un nouveau site susceptible d'accueillir le second laboratoire prévu par la loi de 1991, en vue de la qualification d'un site de stockage souterrain en couches géologiques profondes des déchets de haute activité et à vie longue, cette mission s'est heurtée à un rejet massif, parfois violent, des populations et des élus.
Des mouvements de protestation sans précédent ont vu le jour dans le grand Ouest et dans le Massif Central.

D'abord imbibée d'un réflexe " NIMBY ", cette protestation s'est très rapidement transformée en un rejet viscéral et général du principe même de stockage souterrain et le slogan adopté par les populations, suivies immédiatement par leurs élus est très significatif à ce niveau : " Ni ici, ni ailleurs, mais autrement "

Irrationnelle ou non, la crainte du stockage géologique semble réelle et durable. Les sociologues consultés à cette occasion expliquent que l'inconscient collectif préfère immanquablement une gestion imparfaite (mais perfectible) par l'homme plutôt qu'une perte de maîtrise de ce qui pourrait nuire.
Le concept même du stockage géologique semble perçu, à tort ou à raison, comme un abandon, une perte de contrôle, une fuite irresponsable.

Il convient bien évidemment d'intégrer cette considération dans la réflexion qui guidera la démarche du législateur.

D'autre part, des éléments nouveaux sont apparus, qui constituent un apport incontestable à la réflexion législative et doivent être pris en compte pour toute saine approche de la gestion des déchets radioactifs.
Il s'agit :
1- De l'application en droit français de la convention internationale de Vienne du 29 septembre 1997 sur la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ratifiée par la loi 2000.174 du 2 mars 2000.
2- Du rapport sur la réversibilité des stockages souterrains rendu par la Commission nationale d'Evaluation en juillet 1998.
3- Du rapport de l'Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques rendu par Madame Michèle RIVASI, Députée de la Drôme, le 17 mars 2000.

Sans entrer dans le détail de ces trois documents de référence, notons simplement qu'ils étendent la nécessité d'une transcription législative à la gestion de tous les types de déchets, et pas seulement des déchets de haute activité et à vie longue, seuls concernés par la Loi de 1991.
Le rapport de l'Office formule également des propositions précises sur la composition et le fonctionnement des différents organismes chargés de veiller à la gestion et au contrôle de nos déchets.

2°) objectifs poursuivis par la présente proposition.

A la lumière des évènements et documents désignés ci-avant, il apparaît clairement que de nombreuses lacunes législatives sont à combler :
· Sur le radon
· Sur le démantèlement des Installations Nucléaires de Base (INB)
· Sur les déchets faiblement radioactifs et les déchets miniers
· Sur le retraitement
· Sur la hiérarchisation morale des voies de recherche concernant les déchets les plus dangereux
· Sur les modes de financements des moyens à mettre en œuvre.
· Sur la mise en place de principes généraux de la protection contre les rayonnements ionisants.
· Sur le développement des énergies renouvelables.

C'est pourquoi les dispositions proposées au sein de la présente proposition s'attacheront à définir juridiquement les conditions de :
· L'élaboration d'un véritable plan national de gestion de tous les déchets radioactifs
· La suppression du laboratoire de Bure(Meuse) et des projets de laboratoires en cours pour les déchets de haute et moyenne activité et à vie longue (rappelons que la suppression de ces laboratoires de qualification, n'implique pas que la recherche fondamentale sur le stockage en couches géologiques profondes soit arrêtée. Cette recherche existe en France au sein des LEMI, ainsi qu'à l'étranger)
· Le renforcement de la palette technologique des modes d'entreposage en surface, sur les sites déjà nucléarisés, pour l'ensemble des déchets radioactifs (y compris les résidus miniers).
· L'élaboration d'une palette technico-juridique spécifique à la problématique liée au radon : inventaire, mesures et information des acheteurs en cas de cession immobilière.
· La création d'un véritable organisme indépendant pour l'inventaire, la gestion et le contrôle de l'ensemble des déchets radioactifs.
· L'association du ministère de la santé au suivi de ces recherches.

Enfin, des données essentielles telles que les suivantes devront inspirer le législateur:

-le principe de réduction à la source ou par recyclage du volume et de la toxicité de ces déchets conditionnera l'évolution de l'outil industriel des producteurs de déchets

-les considérations économiques ne devront pas être prépondérantes dans les choix technologiques retenus qui devront par conséquent être tranchés par la représentation politique parlementaire après débat public.

-le principe pollueur-payeur sera de mise pour le financement de l'aval du cycle du combustible.

-le programme de recherche concernant le traitement de ces déchets en vue d'en réduire la nocivité et la durée de vie sera prioritaire ainsi que concernant la sécurité et la sûreté de leur maîtrise en surface à long terme.

Ainsi, l'erreur classique qui consiste à se préoccuper d'abord du dernier maillon d'une filière pour déterminer à posteriori ce qui doit précéder pourra être évitée.

B) LA LOI


La loi du 30 décembre 1991, ainsi que les articles correspondants du Code de l'Environnement, sont modifiés conformément aux éléments exposés ci-après :

· Art. 1 (art. L.542-1 du Code de l'Environnement) :

L'art. 1 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi modifié :
Les mots " à haute activité et à vie longue " sont supprimés.

· Art. 2 (non transcrit au Code de l'Environnement) :

L'art. 2 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi modifié :
Le premier alinéa est conservé ;
Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :
" Dans l'état actuel des connaissances scientifiques, le stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux, de quelque nature qu'ils soient, est interdit. "
le troisième alinéa est supprimé

· Art. 3 (art. L.542-2 du Code de l'Environnement) :

L'art. 3 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi modifié :
La phrase suivante est ajoutée à cet alinéa :
" En tout état de cause, les délais accordés ne peuvent excéder huit années au delà de la date du retraitement. "


· Art. 4 (art. L.542-3 du Code de l'Environnement) :

L'art. 4 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi modifié :
Dans le premier alinéa, les mots " des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue " sont remplacés par les mots : " de toutes les catégories de déchets radioactifs "
Le deuxième alinéa est conservé en l'état (voie de recherche concernant la séparation et la transmutation)
Le troisième alinéa (voie de recherche concernant les laboratoires souterrains) est supprimé.
La quatrième alinéa (voie de recherche concernant le stockage en surface), est ainsi rédigé :
" l'étude des procédés de conditionnement d'entreposage de longue durée et de surveillance de ces déchets, sur les sites d'installations nucléaires de base déjà existants. "
Un cinquième alinéa est ici inséré :
" Il est précisé que le rapport annuel adressé par le Gouvernement devra notamment faire état de l'avancement des recherches menées pour :
- Le stockage, le confinement et la surveillance des résidus et stériles miniers des anciennes mines d'uranium.
- Le démantèlement des INB, l'entreposage de longue durée et la surveillance de toutes les catégories de déchets radioactifs sur les sites d'implantation des INB
- Le stockage en surface et la surveillance de l'uranium appauvri et du plutonium sur les lieux de production et le contrôle de leur utilisation à des fins militaires.
- L'étude des conditionnements, de la manutention, de l'entreposage et de la surveillance des déchets de très faible activité, des déchets de graphite et des déchets tritiés. "

Un sixième alinéa est ici inséré :
" L'ensemble de ces travaux et recherches devront assurer le respect des principes ci-après :
- Réduire au minimum la production et la quantité des déchets radioactifs en examinant l'utilité technique et financière du retraitement.
- Assurer une gestion écologiquement rationnelle de ces déchets
- Gérer ou éliminer ces déchets sur les lieux où ils ont été produits dans la mesure où ces lieux sont appropriés (hors des zones inondables ou sismiques)
- Garantir la réversibilité et la surveillance des centres d'entreposage

Le cinquième alinéa de l'article 4 de la loi de 1991 (artL542-3 -II du Code de l'Environnement) est conservé et devient ici le septième alinéa. (le rapport doit faire également état des recherches effectuées à l'étranger)

Le sixième alinéa de l'article 4 de la loi de 1991 (artL542-3 -III du Code de l'Environnement), devenant ici le huitième alinéa, est ainsi rédigé :
" Avant le 30 décembre 2008, le Gouvernement adressera au Parlement un rapport global d'évaluation de ces recherches proposant :
1- Un plan national de gestion des déchets radioactifs faisant apparaître : les volumes en jeu, les responsabilités des divers exploitants nucléaires, la programmation de la gestion des déchets moyennement et faiblement radioactifs, la programmation des démantèlements, les conditions de la gestion à long terme des sites de stockage des résidus miniers, le plan de financement pour les diverses catégories de déchets et le calendrier envisagé.
2- Les conditions de l'entreposage en surface des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue sur un ou plusieurs sites d'installations nucléaires de base civils ou militaires, autorisés avant le 1er janvier 1999. "

Le septième alinéa de l'article 4 de la loi de 1991 (artL542-3 -IV du Code de l'Environnement), devenant ici le neuvième alinéa, est ainsi rédigé :
" Le Parlement devra se prononcer sur le rapport gouvernemental après saisie de l'Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques. "

La fin de l'article 4 de la loi de 1991 (Art L542.3 V et VI du Code de l'Environnement) est ainsi rédigé :
" Ces rapports (annuels et final) sont rendus publics.
Ils sont établis par une commission nationale d'évaluation (C.N.E.) composée de :
- conserver les trois composantes initiales de la CNE
- rajouter :
- quatre représentants d'associations de protection de l'environnement désignés par la Ministre chargé de l'aménagement du territoire et de l'environnement
- quatre experts scientifiques désignés par les associations ci-dessus mentionnées "


· Art. 5 (art. L.542-4 du Code de l'Environnement) :
L'art. 5 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" Le décret du 3 août 1999, autorisant l'ANDRA à installer et exploiter sur le territoire de Bure (Meuse) un laboratoire souterrain, est abrogé. "

· Art. 6 (art. L.542-5 du Code de l'Environnement) :
L'art. 6 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" Afin de pouvoir remédier aux effets du radon sur la santé et l'environnement, qu'ils proviennent d'une émission naturelle ou de déchets consécutifs aux extractions et traitement de l'uranium ou au stockage ou à l'utilisation de résidus miniers, un inventaire systématique des sources de radon sera réalisé en établissant un zonage approprié en fonction des doses émises. "

· Art. 7 (art. L.542-6 du Code de l'Environnement) :
L'art. 7 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" dans les zones à radon considérées comme présentant des risques pour la santé et l'environnement en fonction des seuils déterminés par décrets en Conseil d'Etat, des mesures de confinement et de surveillance sont immédiatement réalisées, accompagnées, si besoin est, de travaux de protection. "

· Art. 8 (art. L.542-7 du Code de l'Environnement) :
L'art. 8 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" Toute cession d'un immeuble situé dans une zone identifiée comme susceptible d'être affectée par des émissions de radon doit être précédée d'un audit à la charge du vendeur. A défaut, l'acheteur peut, soit exiger la résolution de la vente, soit réaliser des travaux d'élimination du radon aux frais du vendeur si le coût de ces travaux n'est pas disproportionné par rapport au prix de vente. "

· Art. 9 (art. L.542-8 du Code de l'Environnement) :
L'art. 9 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" le démantèlement des installations nucléaires de base ne peut être réalisé qu'après autorisation donnée par décret en Conseil d'Etat, après avis conforme des ministres de la Santé, de l'Environnement, de la Commission Européenne et après étude d'impact, enquête publique conforme aux art L.123-1 à 16 du Code de l'Environnement et avis des conseils municipaux, généraux et régionaux concernés. Cette autorisation est assortie d'un cahier des charges organisant notamment une surveillance à long terme. "

· Art.10 (art. L.542-9 du Code de l'Environnement) :
L'art. 10 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" Les déchets radioactifs résultant du démantèlement des installations nucléaires de base doivent être laissés sur place et faire l'objet d'une autorisation d'entreposage de déchets radioactifs soumise au régime juridique des installations nucléaires de base. "
Toute sortie de matériaux radioactifs à l'extérieur du périmètre des installations nucléaires est interdite. Aucun seuil de libération n'est prévu.
La responsabilité du producteur de déchet est entière. Celui ci a la charge de trouver un exutoire approprié. Il doit assurer la traçabilité des ses déchets.

· Art.11 (art. L.542-10 du Code de l'Environnement) :
L'art. 11 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" tout projet d'entreposage en surface de déchets radioactifs, toute décision modifiant les prescriptions initiales ou ordonnant la remise en état d'une installation classée pour la protection de l'environnement abritant des substances ou déchets radioactifs ou consécutive à une exploitation de minerai d'uranium, ou à une usine de traitement de minerai d'uranium, ainsi que toute décision visée aux articles 9 et 10 de la présente loi ( articles L.542-8 et L542-9 du Code de l'Environnement) doit faire l'objet d'une concertation préalable avec les élus, les populations et les associations de protection de l'environnement des sites concernés. La commission nationale du débat public prévue aux articles L.121-1 àL.121-5 du Code de l'Environnement sera obligatoirement saisie si la demande en est faite par un conseil municipal, général ou régional concerné ou une association nationale ou régionale agréée au titre de l'art L.141-1 du même Code.
Une enquête publique conforme aux art L.123-1 à 16 du Code de l'Environnement aura obligatoirement lieu."

· Art.12 (art. L.542-11 du Code de l'Environnement) :
L'art. 12 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
" Les anciens sites miniers, d'extraction et de transformation d'uranium et de stockage des résidus miniers, les sites démantelés d'installations nucléaires de base, les sites de stockage de déchets radioactifs de toute nature, font l'objet de servitudes d'utilité publique afin de garantir la santé et la sécurité des populations voisines et l'environnement.
Ces servitudes sont instituées par arrêté préfectoral après enquête publique conforme aux art L.123-1 à 16 du Code de l'Environnement et avis des conseils municipaux et régionaux sur lesquels s'étend le périmètre.
Ce périmètre est délimité autour du site concerné en tenant compte des risques encourus. Les servitudes déterminent les conditions d'utilisation agricole, industrielle, commerciale ou urbanistique du sol ainsi que l'exécution des travaux soumis au permis de construire. Elles peuvent comporter la limitation ou l'interdiction des modifications de l'état du sol ou du sous-sol et prévoir des prescriptions relatives à la surveillance du site. Elles s'imposent et sont annexées aux plans locaux d'urbanisme, aux cartes communales et aux documents de gestion de l'espace agricole et forestier de l'article L.112-1 du Code Rural.
Lorsque l'institution des servitudes prévues ci-dessus entraîne un préjudice direct, matériel et certain, elle ouvre droit à une indemnité au profit des propriétaires des titulaires de droits réels ou de leurs ayants-droit.
L'indemnité est à la charge du ou des exploitants à l'origine des déchets, ou à défaut, à la charge du propriétaire. La demande d'indemnité doit être adressée dans un délai de deux ans à dater de la notification de la décision instituant la servitude. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation. "


· Art.13 (art. L.542-12 du Code de l'Environnement) :
L'art. 13 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi remplacé :
L'ANDRA (Agence Nationale pour la gestion des déchets Radioactifs), établissement public industriel et commercial, placée sous la tutelle des ministères de l'industrie, de la recherche, de l'environnement et de la santé, est chargée du service public national de gestion à long terme de l'ensemble des déchets radioactifs, et notamment :
1- Inchangé . Mais y ajouter : pour mener à bien cette mission de recherche, l'ANDRA sera dotée des moyens humains nécessaires et du financement public adapté.
2- D'assurer la gestion des centres d'entreposage à long terme soit directement, soit par l'intermédiaire de tiers agissant pour son compte. Pour préserver son autonomie et l'intégrité de sa mission de service public, l'Andra s'abstiendra d'engager tout partenariat avec des entreprises privées et privilégiera les contrats de sous-traitance.
3- De concevoir, d'implanter et de réaliser les nouveaux centres d'entreposage compte tenu des quantités de déchets radioactifs de toutes catégories à gérer.
4- Inchangé
5- De répertorier les stocks existants et la localisation de toute les catégories de déchets radioactifs se trouvant sur le territoire national y compris les déchets résultant du démantèlement en cours et à venir.
Pour ce faire, tout détenteur de déchets radioactifs, quelles que soient leur nature et leur quantité, a l'obligation d'en faire la déclaration auprès de l'ANDRA et sous peine des sanctions pénales prévues aux articles L541-44 à L.451-48 du Code de l'Environnement. Il pourra être prescrit à ces détenteurs de les remettre à l'ANDRA et de contribuer au financement de leur gestion ou de leur élimination.
6- De diligenter et d'assurer l'organisation d'un suivi épidémiologique corrélativement à toute création de centre d'entreposage de longue durée.

· Art.14 (art. L.542-13 du Code de l'Environnement) :
L'art. 14 de la loi du 30 décembre 1991 est ainsi rédigé :
Alinéa 1 : Il est créé sur chacun des sites visés à l'article 11 (L 542-10 du Code de l'Environnement), un Comité Local d'Information et de Suivi (C.L.I.S.)
Alinéa 2 : Inchangé
Alinéa 3 : première phrase inchangée
Deuxième phrase : Il est présidé par le Maire de la commune ou par le Président de la Région où est implanté le site, qui en assure le secrétariat.
Alinéa 4 : Le comité se réunit au moins deux fois par an en séance publique. Il est informé de la nature et des quantités de déchets entreposés, des conditions d'entreposage, de confinement et de surveillance. Il peut exiger des opérations de contrôle jugées nécessaires. Il donne son avis sur le périmètre et le contenu des servitudes d'utilité publique prévues à l'article 11. Il peut faire procéder à des auditions ou à des contre expertises par des laboratoires de son choix.
Il dispose en permanence de l'ensemble des informations et des études en provenance de l'exploitant, ainsi que des prescriptions qui sont notifiées au dit exploitant par ses ministères de tutelle ou par les administrations qui le contrôlent.
Il peut saisir la Commission Nationale d'Evaluation prévue à l'article 4.
Alinéa 5 : supprimé et remplacé par : les frais d'établissement et de fonctionnement du CLIS, ainsi que les frais occasionnés par les éventuelles contre expertises, sont pris en charge à parité par l'Etat et les collectivités locales.

o Art.15 :
Il est créé une taxe sur les compagnies d'électricité recourant au nucléaire pour financer les études et la construction des centres de recherches sur le gestion des déchets radioactifs.(+ démantèlement des centrales ?)
Le montant de cette taxe est de ? francs par kWh produit par l'industrie nucléaire.

o Art. 16 :

Afin de répondre aux enjeux environnementaux et économiques du développement des énergies renouvelables et de satisfaire une demande croissante d'électricité propre ou verte dans notre pays et dans les pays industrialisés, la mission du C.E.A. est élargie.
Ce dernier est chargé du développement des énergies renouvelables. Le montant de ses crédits à la recherche et au développement sur les énergies renouvelables passera à 3 milliards de francs annuels au premier janvier 2005 sans pouvoir représenter moins de 20% de son budget total de recherche.

Art. 17 :

Les rayonnements ionisants constituent le principal facteur de risque de cancer différencié de la thyroïde.
A ce titre, les cancers de la thyroïde constituent l'élément essentiel d'un système de surveillance épidémiologique des rayonnements ionisants. Il est donc décidé de mettre en place un registre national des cancers de la thyroïde. L'institut de veille sanitaire est chargé de son installation et de son suivi.


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